《哈尔滨师范大学学报》

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论我国司法鉴定管理体制的建设与完善

  

 

摘要:为推进民主法治建设以及充分适应经济社会发展需要,中央提出建立完善统一的司法鉴定管理体制和机制的全局目标。2005年,《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)的出台,为司法鉴定管理提供了宏观的法律保障。但遗憾的是,我国司法鉴定管理体制依然存在许多问题:由于种种原因,《决定》的实施力度未能到位,改革效果不甚理想;《决定》预期构建的司法鉴定统一化的管理体制并未能真正实现;在司法鉴定实践中,鉴定机构趋利化现象严重,司法资源配置不均衡等问题依然严峻,损害了司法鉴定活动的公正性、科学性与权威性;“其他类”司法鉴定管理局面相当混乱,地方法院违规搞“册中册”问题严重。从我国实际出发,针对现存问题提出如下建议:继续实施并完善多层次的司法鉴定管理制度,将司法鉴定的管理权彻底地统一于司法行政部门,取消侦查部门对其内设鉴定机构的管理权,从而进一步完善司法鉴定管理统一化的体制;摆脱诸如重职权鉴定机构轻社会鉴定机构的错误思想,竭力遏制司法鉴定机构的过度市场化,从而维护鉴定机构的公益性、中立性;国家发挥必要作用,对社会司法鉴定机构予以必要投入与财政保障,突出司法鉴定公益性特征;加快空白领域立法,尤其要尽快针对“其他类”司法鉴定建立完善的管理规范。
关键词:司法鉴定制度;统一管理;改革;建议
在诉讼活动中,许多案件所涉及的物证通常不够直观,需要通过司法鉴定发掘其中包含的证据信息。据统计,2017年全年各类司法鉴定业务共计2273453件[1]。司法鉴定对案件中有关专门性问题的解释及对有关事实的证实,对于发现事实真相、帮助受害人维护自身正当权益具有重要意义。在我党依法治国方略的全面推进、公民法律意识不断增强的时代背景下,人们对司法鉴定提出更多的期待与要求。司法鉴定,是指在诉讼活动中,针对案件中出现的一些常人无法解决的专门性问题,由司法机关指派或当事人委托、聘请具有专门知识的人,对案件涉及专门性问题进行解释判断的一种活动[2]。2005年可以说是我国司法鉴定管理体制改革的重大转折点,这年2月28日,全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》,并于10月1日施行。该《决定》提出将“鉴定结论”改为“鉴定意见”,看似削弱了司法鉴定在整个证据体系中的地位,其实从人类认知规律的角度来看,只不过是摆正了司法鉴定在诉讼中的地位,更加符合科学性。“二二八决定”以及《司法鉴定程序通则》的颁布、实施,在国家层面给司法鉴定的管理确立了基本的法律框架,在一定程度上推动了司法鉴定的有序发展,促进了司法鉴定管理制度的改革和完善。基于我国的基本国情和经济发展形势,我国鉴定机构目前还处在规模偏小、鉴定人员人数相对缺乏的阶段,容易出现鉴定偏差,且多数社会鉴定机构的抗风险能力还比较弱、技术水平还比较低、监管制度还不够完善[3]。
一、我国现行司法鉴定管理体制存在的问题
尽管我国现行的司法鉴定制度已对鉴定机构和鉴定人员都做出较多严格的规定,但不可否认的是,现行体制仍存在许多问题。
(一) 未能完全形成统一的司法鉴定体制鉴定体制的关键在于司法鉴定管理体制,它决定鉴定活动中权利、义务的承担机制以及国家对行业的管理途径。“二二八决定”实施以前,我国主要存在三种司法鉴定管理形式,即分别隶属于公、检、法机关的部门化鉴定机构;司法鉴定委员会;司法行政机关批准设立的科研机构和服务机构[4]。这种相对繁杂的多元化机构设置,既没有统一的鉴定程序,又没有统一资质的鉴定人员,从而引出司法鉴定结果不一致,更甚者是前后矛盾的现象。不仅给诉讼当事人带来困扰,还严重危害了司法的公正性、严肃性。为此,有关部门曾尝试通过规范化建设解决管理机构多元化设置的问题。2005年《决定》出台,规定取消审判机关和司法行政机关设立的鉴定机构,并将司法鉴定机构的管理权统一于司法行政机关,从而初步确立了司法鉴定的统一化管理模式。在该体制下,并不能真正地实现完全统一化管理,公安机关、检察机关以及国家安全机关仍分别对其内设的鉴定机构拥有绝对的管理权,原来存在的公检法之间信任的关系依然存在,当然,也就很难走出“重职权鉴定机构、轻社会鉴定机构”的误区。现行司法鉴定管理制度偏重于登记管理,从这个意义上来说,《决定》的出台,仅具有尝试性改革的韵味,现行体制仍存在许多不可避免的问题、冲突。要形成完全统一的司法鉴定管理体制,必须将重点放在取消侦查部门的管理权上,当然这还有很长的路要走。
(二) 鉴定机构不中立,地方多套名册共存问题较严重20世纪50年代,为适应职权主义诉讼模式的需要、便利于职能部门办理刑事案件,逐步形成部门化司法鉴定体制,在某种程度上导致侦查部门鉴定机构的不中立。尽管在法治建设不断完善的背景下,国家一直致力于司法鉴定体制改革,但并未从根本上触动旧有的体制。服务者与被服务者处于统一的组织系统中的固有弊病,使侦查部门的中立性大打折扣。虽然社会鉴定机构与职权鉴定机构相比,具有组织上独立的天然优势,但其自负盈亏、自担风险的性质也在一定程度上导致其不中立。得不到国家扶持与财政保障,社会鉴定机构为了生存必然要追逐利润,而在利益面前难免会出现非中立性的判定。另外,由于对“其他类”司法鉴定的管理尚不明确,立法依旧处于空白,在实践中出现了一些地方法院抛开《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册》、违规针对“其他类”司法鉴定自行编制名册的现象,对社会鉴定机构的中立性产生负面影响。
(三) 资源配置不均衡,久鉴不决和多头重复鉴定仍不能避免基于我国幅员辽阔、各地区发展不平衡、国家缺乏必要投入等原因,我国司法鉴定资源配置严重不均衡,不少地区缺乏高水平的鉴定机构和鉴定人员,加之科技条件、立法和司法条件、职权分工等方面的原因,使实践中经常出现久鉴不决、多头重复鉴定甚至虚假鉴定的现象,对司法效率及其公正性和严肃性产生较大的负面影响。
(四)鉴定性质非公益,鉴定机构趋利化、过度市场化作为法定的证据形式,鉴定意见是法律性、中立性和客观性的有机统一[5]。为当事人、诉讼活动和社会服务是司法鉴定活动设立的初衷,司法鉴定是具有社会性的公共服务,其社会功能决定了其非营利性、非市场性的特征。由于我国对司法鉴定机构的管理经验不足、没有投入必要的经费和财政保障,加之监管力度不到位,放任社会司法鉴定机构的市场竞争,造成鉴定机构的趋利化。社会鉴定机构依靠鉴定费维持机构运转,把鉴定当作“生意”,滋生了鉴定腐败,严重阻碍了我国司法鉴定整体科技水平的提升,损坏了司法权威性。
(五)鉴定立法不健全,监管制度不完善依法治国的前提是有法可依,同理,依法鉴定就首先应当要有符合当前国情的司法鉴定法。而受计划经济影响,我国始终未能完全形成统一的管理体制,有关司法鉴定的立法不健全,监管制度还不够完善。这就导致各省市级机关及其各部门内部颁布的法规都是以自我为中心,从自己角度去思考,从而使得各地和各部门之间存在矛盾与冲突,各地各部门的鉴定程序和标准不统一。我国目前司法鉴定领域的状况并不乐观,社会负面舆论可以说比比皆是,虚假鉴定事件也时有发生,这显然与司法鉴定的科学性相背离,也使司法鉴定的可信性与可靠性被质疑,动摇了司法鉴定的证据意义。对于当下的司法鉴定管理领域,改革是重中之重。与我国采用的国家管理、社会公共管理与行政许可管理等三者相结合的管理形式不同的是,国外大部分国家采取由司法机关和行业协会互相配合的模式,行政管理和自律管理相结合,二者既相辅相成又互相制约。纵观其他各国的鉴定体制,可以发现当今世界鉴定机构的管理体制不外乎三种类型,分别为分散型、集中型和多元制[6]。
二、完善司法鉴定管理体制的措施
随着民主政治和法治建设的推进以及公民维权意识的提高,司法鉴定制度发展已经取得一定成效,但是在超职权主义诉讼模式的影响下,我国依然存在重实体轻程序、重实务轻理论和重职权鉴定机构轻社会鉴定机构的倾向。我国司法鉴定体制的改革仅仅处于初始阶段,如何调整发展思路,革新发展理念,建立起行之有效的统一化的司法鉴定管理制度、基本规范和基本要求,还需要做出许多尝试。从我国具体实际出发,针对现存问题提出如下四点建议。
(一) 加强鉴定体制规范化、统一化建设在中华人民共和国成立初期,受职权主义的诉讼模式影响,我国逐步形成部门化的司法鉴定体制,该体制在当时确实与社会发展相适应,并对当时的国家体制与社会法制建设都具有促进作用,它的产生与发展具有合理性。但是今日之中国,与往昔相比,发生深刻的变化,改革开放的序幕拉开之后,民主政治和法治建设得以完善,部门化的司法鉴定管理体制已经不再适合当下之中国。纵观世界各国司法鉴定制度发展趋势以及我国司法鉴定管理现状,规范化、统一化管理建设是我国司法鉴定管理体制未来发展的方向。要真正完全地建立起规范化、统一化管理的制度,并非一朝一夕就可以实现的。统一化管理,难度较大,要求也十分严格。统一化管理要实现准入条件、鉴定名册、技术标准、鉴定程序、职业伦理、问责机制等方面条件的统一。对此,我们首先要完全打破原来存在的部门化堡垒,这就需要立法先行、以国家层面(司法行政部门)的权力机构统一管理,司法行政部门要敢于打破公安机关、检察机关、国家安全机关中现存的部门化问题,取消他们的管理权。其次,司法行政部门要建立起严格的司法鉴定机构和鉴定人员的统一管理机制,平等地限制门槛,取消对侦查机关的鉴定机构和鉴定人的“特殊待遇”,严格把关,与社会鉴定机构和鉴定人一样,实行审核登记而不是备案登记,并在全国范围进行名单公示。再者,针对不同的鉴定专业,司法行政部门要根据不同专业的特点,制定适合不同专业的司法鉴定程序、方法以及鉴定标准等。另外,应当建立起有效的司法鉴定人问责机制,以法律的形式规定违反职业伦理以及违法鉴定行为的处理后果。最后,继续实施并完善司法鉴定的三级(部、省、地)管理体系,分级管理、指导,与行业协会的自律管理相结合,在统一化管理的前提下,针对各地实际情况做出不同的管理规定。当然,这里所说的统一化建设,也要针对不同类型的诉讼活动做出相应的管理体制的设置。如刑事诉讼与民事诉讼的领域性差异,当然导致各领域对鉴定机构、鉴定人整体能力的要求也是不同的。刑事诉讼涉及公民的人身自由、财产权等基本权利,为了确保在国家刑罚权实现的同时切实保障公民的基本权益,必须针对刑事领域的鉴定活动,在资质审查、问责机制方面做出更加严格的规定。
(二) 取消侦查机关管理权,加大“其他类”鉴定管理力度为保证鉴定机构的中立性,我们首先要取消目前的权力部门对其内设司法鉴定机构的管理权。不妨以美国相关的司法鉴定管理制度为鉴,为了保证公安机关、检察机关和国家安全机关等侦查部门的司法鉴定机构和鉴定人员的中立,要在财政划拨与行政关系上使鉴定机构与权力机关之间相互独立。简言之,就是取消侦查机关对其内设的鉴定机构和鉴定人员的管理权,全部纳入司法行政部门管理,与社会上的其他司法鉴定机构、人员一样,接受审核登记而不是备案登记,遵守相同的规章制度,承担相同的义务和责任。对于社会鉴定机构,为了避免其纯粹追逐利益或者为了生存而受制于一些权力机关,影响其中立性,国家有必要介入管理。建立统一、完善、合理的鉴定收费标准,并对社会鉴定机构予以一定力度的补贴;建立起严格的惩罚机制;坚决整治地方法院针对“其他类”司法鉴定搞“册中册”的行为,加强立法、填补漏洞,为各鉴定机构建立起公平的竞争机制,不受地方法院等权力机关的牵制。
(三) 鉴定性质公益化作为公共服务,司法鉴定的公益性是司法鉴定体制改革的立足点,其公益性的特征决定了司法鉴定应当具有非营利性和非市场性。虽然为了维持机构运转,鉴定机构通常会收取一定的费用,但该收费行为通常应当是补偿性的,并不应当是纯粹的营利行为。而在我国,由于对司法鉴定机构的管理经验不足、没有投入必要的经费和财政保障,放任司法鉴定的市场竞争,造成一些鉴定机构的趋利化,更有甚者把鉴定当作“生意”,在一定程度上滋生了鉴定腐败。进行司法鉴定公益性建设,还应当必须坚持政府主导的原则。政府基本的职能是提供公共服务、进行社会管理,在法治建设不断推进的时代背景下,服务公众、管理社会已经成为法律对政府最基本的要求[7]。为了避免司法鉴定为私人利益所侵犯,从而沦为纯粹谋利的工具,维护司法鉴定的权威性、严肃性和公信力,政府必须发挥主导作用。公益性建设不仅需要国家发挥宏观调控的作用,还需要充分调动社会的积极性。为了实现鉴定启动资金来源的多元化,可以成立有关司法鉴定服务的基金会,与一些上市公司、慈善团体联合设立援助基金,为因经济拮据而无法申请司法鉴定的当事人提供资金援助,保护他们的正当权利,这也符合社会主义社会发展的要求。
(四) 完善监管制度,制定《司法鉴定法》完善司法鉴定的管理制度,既要重视国家层面和社会层面的管理监督,也要加强司法鉴定机构和司法鉴定人员的自我管理和自我约束。与我国司法鉴定三级管理体系不相匹配的是,目前,我国全国性的司法鉴定行业协会还未建立,因而当务之急是建立全国性的司法鉴定行业协会,并且该全国性的协会应当包含全国范围内有威望的专家、司法人员以及其他相关工作人员,主要负责各鉴定专业的鉴定技术标准的统一化工作以及协调与监督地方性司法鉴定协会。除此之外,还要针对各鉴定专业设立司法鉴定协会,负责本专业鉴定技术的研究、鉴定标准的制定、专业人才的培养和对于违规机构或人员的惩戒。仅成立全国性的司法鉴定行业协会还不够,还要建立国家级的司法鉴定委员会和各专业的司法鉴定委员会,主要负责诉讼中疑难鉴定的终局裁决,定期举办各专业的教育培训,提高各专业整体鉴定水平。此外,我们司法鉴定迫切需要宏观调控整个鉴定领域的法律———《司法鉴定法》。《司法鉴定法》的定位应当清晰明确,作为规范鉴定工作的法律,《司法鉴定法》不仅是行政管理法和司法鉴定协会实现自治管理的组织法,还应当是证据法的重要组成部分。
具体而言,《司法鉴定法》应大致包括以下内容:首先,明确规定司法鉴定的启动条件,明确哪些组织或个人拥有司法鉴定申请权和决定权,避免多头重复鉴定现象的发生;其次,根据各鉴定专业的具体情况和特点,规定各类型鉴定实施的具体程序;再次,要明确规定在司法鉴定活动进行的过程中,对司法鉴定质证的具体实施程序和审查认定程序;最后,当然要制定司法鉴定的救济程序,建立起严格的问责机制。2015年9月21日,最高人民法院发布了《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,明确规定法官对于其审判的案件终身负责。对此,考虑到司法鉴定对案件审判结果有重大影响,对司法鉴定人也应当实行终身负责制。对于本可避免的错误鉴定导致的错误判决,必须对相关司法鉴定人和鉴定机构进行追究。随着民主政治和法治建设的推进,我国现行的司法鉴定制度得以改革和完善,但改革只有进行时,没有完成时,现行制度仍存在许多弊端。需要很长的时间的改革,才有可能实现我国司法鉴定体制的统一化、鉴定机构的中立化、鉴定技术的成熟化、鉴定性质的公益化、鉴定行为的监督化、鉴定规范的立法化,在公众心中树立司法鉴定的科学性、权威性,更好地服务于司法活动。
[参考文献]
[1] 党凌云,张效礼.2017年度全国司法鉴定情况统计分析[J].中国司法鉴定,2018(3).
[2] 何家弘.司法鉴定导论[M].北京:法律出版社,2003.
[3] 汤维建,王德良.我国司法鉴定体制改革研究[J].中国司法鉴定,2015(5).
[4]赵伟强.改革我国司法鉴定制度之构想[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2004(5).
 

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